Dans le cadre d’un débat sur l’avenir de la politique forestière en France, je suis intervenue au nom du groupe socialiste le 24 mai dernier au Sénat.
La forêt est un atout indéniable pour notre pays. Recouvrant près d’un tiers de notre territoire et ayant la particularité d’être multifonctionnelle, elle se trouve au carrefour d’enjeux multiples tant environnementaux, sociaux qu’économiques… Elle génère 450.000 emplois directs ou indirects en France et constitue un outils de choix dans la réalisation de nos objectifs en matière de réduction des émissions de CO2 et de développement des énergies renouvelables.
Pourtant, notre forêt est sous-exploitée. Notre filière-Bois connait de gros problèmes de structuration et le bois représente le deuxième poste du déficit commercial de notre économie (alors que la France dispose du troisième parc forestier de l’Union européenne).
A la veille de changements climatiques inévitables, d’épuisement de nos ressources naturelles et donc d’une modification profonde de nos modes de vie et de consommation, nous devons plus que jamais faire de notre engagement en faveur d’une forêt durable et responsable, une priorité !
C’est le sens que j’ai souhaité donner à mon intervention que je vous invite à consulter, ci-dessous.
Séance du 24 mai 2011 – Compte-rendu intégral des débats
Mme Renée Nicoux, au nom du groupe socialiste. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, en cette année internationale des forêts, je me félicite que notre Haute Assemblée se penche sur cet enjeu crucial qu’est l’avenir de la politique forestière. En rapport avec ce qui vient d’être dit, j’ajouterai que peut-être la sécheresse aura-t-elle aussi des conséquences sur la forêt, comme cela s’est produit en d’autres moments.
La France possède le troisième parc forestier de l’Union européenne, avec plus de quinze millions d’hectares sur son territoire métropolitain et huit millions d’hectares outre-mer, ce qui représente presque un tiers du territoire. Cette situation est prégnante outre-mer, où le pourcentage du territoire occupé par la forêt est encore plus élevé, pour atteindre 96 % en Guyane.
Cet héritage inestimable est un atout indéniable pour notre pays. Aussi notre attitude en la matière doit-elle dépasser les clivages politiques. Notre politique forestière doit nécessairement s’inscrire dans le long terme et nécessiter une continuité de l’action publique. Il est de notre devoir de la valoriser, et cela d’autant plus dans la période actuelle. Nous sommes à l’aube d’un changement radical de nos modes de vie et de consommation. Les changements climatiques, l’épuisement de nos ressources, la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et le développement nécessaire des énergies renouvelables doivent nous pousser à repenser notre société.
Dans tous ces domaines, la forêt a un rôle à jouer, car elle est au carrefour d’enjeux multiples : des enjeux environnementaux, en tant que puits de carbone et élément de préservation de la biodiversité, enjeux sociaux, en tant que lieu de loisirs, de détente et de relation des citoyens avec la nature, enjeux économiques, à travers la richesse et les emplois qu’elle génère.
Pourtant, nous sommes obligés de constater que, malgré ses ressources importantes, notre pays est loin d’être l’un des leaders européens sur le marché du bois.
Certains considèrent que le potentiel de la forêt française est aujourd’hui sous-exploité et que sa gestion ne s’inscrit pas dans une logique durable. La forêt est tout simplement un « potentiel dormant » et la conséquence est sans appel : la filière bois est le deuxième poste de déficit commercial de notre économie alors que l’Allemagne, avec une superficie moindre, onze millions d’hectares contre plus de quinze millions d’hectares pour la France métropolitaine, est le deuxième exportateur de bois.
Depuis plusieurs années, les professionnels de la filière bois tirent la sonnette d’alarme. La nécessité de structurer cette filière et de se doter d’une véritable stratégie nationale dans ce domaine n’a jamais été aussi forte.
Pourtant, la France peine à le faire, et ce n’est pas par manque d’intérêt. Personne ne peut dire ici que les pouvoirs publics et les élus se désintéressent de la forêt, bien au contraire. Des Assises de la forêt aux discours d’Urmatt et d’Égletons, en passant par les nombreuses initiatives des parlementaires sur ce sujet et la multiplication des rapports, chacun semble avoir pris conscience de la nécessité de valoriser la forêt et d’inscrire l’action dans le long terme.
Mais c’est ici que réside l’un des problèmes : les débats sur l’avenir et les enjeux de la forêt sont toujours pavés de bonnes intentions, mais ils ne se concrétisent que trop rarement dans les faits.
À ce manque de concrétisation viennent s’ajouter une dégradation et un affaiblissement généralisé des services publics en charge de la politique forestière. Avec l’éclatement de l’administration des eaux et forêts en 1964, la disparition des directions départementales de l’agriculture et de la forêt, l’affaiblissement de la recherche forestière, les effets de la Révision générale des politiques publiques et le démantèlement de l’Office national des forêts, la situation est plus que préoccupante !
Si nous souhaitons une gestion durable de la forêt, les pouvoirs publics doivent maintenant traduire les discours en actes. En disant cela, je suis parfaitement consciente des difficultés qui existent pour structurer cette filière et je sais parfaitement que des initiatives très intéressantes se mettent en place un peu partout en France, au travers, par exemple, des plans pluriannuels régionaux de développement forestier. Mais force est de constater qu’aucune réelle stratégie nationale de la forêt ne permet actuellement de structurer ce secteur. Certaines décisions actuelles, notamment budgétaires, tendent même plutôt à affaiblir cette filière qu’à la renforcer.
Le débat que nous avons aujourd’hui doit donc nous amener à nous poser deux questions simples. Quelle est l’ambition de la France vis-à-vis de sa politique forestière et quelles sont les actions à mettre en œuvre sur le long terme pour les concrétiser ?
En premier lieu, il faut s’interroger sur l’avenir de nos forêts en tant que telles, et tout particulièrement sur l’avenir du bois en tant que ressource, sans oublier la gestion de notre patrimoine forestier, car, en ce domaine, nous pouvons être plus qu’inquiets !
Le constat est simple et je l’ai déjà évoqué : la filière bois est profondément déficitaire et incapable de répondre aux besoins actuels du marché. Nous disposons de l’une des plus grandes forêts européennes et, malgré cela, nous importons plus de trois millions de mètres cubes de sciages de résineux. Dans le même temps, nous n’exploitons que 40 % de la croissance naturelle du bois. En Guyane, la situation est encore plus critique. Malgré un potentiel énorme, la filière forêt bois est à peine développée et doit faire face à une concurrence de plus en plus forte des produits provenant du Brésil et même de la France métropolitaine !
Dans cette optique, la promesse du Président de la République à Urmatt d’augmenter de 40 % la production de bois d’ici à 2020 pour atteindre vingt et un million de mètres cubes supplémentaires semble irréaliste pour la seule forêt de France métropolitaine.
Nous savons tous que plusieurs facteurs sont imputables à cette situation.
D’abord, notre forêt est constituée aux deux tiers de feuillus. Or l’industrie du bois réclame actuellement de la matière résineuse pour accompagner l’essor de la construction bois.
À cela, il faut ajouter que toutes les ressources en bois ne sont pas mobilisables et, de toute façon, elles ne doivent pas l’être pour des raisons de préservation de la biodiversité ou de la qualité des sols.
Il faut aussi tenir compte du fait que certaines surfaces ne sont pas exploitables dans des conditions économiques satisfaisantes ; c’est, par exemple, le cas dans certaines régions de montagne, où le coût de débardage est supérieur à la valeur du bois.
Par ailleurs, nous ne devons pas oublier le rôle essentiel que jouent ces grands massifs forestiers dans la captation de C02.
En second lieu, nous sommes face à un véritable problème de structuration de la filière bois, en amont comme en aval.
En amont, le problème vient des difficultés rencontrées pour gérer efficacement les massifs forestiers en raison du morcellement de la propriété forestière qui rend l’exploitation de la ressource bois extrêmement difficile.
Aujourd’hui, 3,8 millions de propriétaires privés possèdent 70 % des surfaces forestières. Mobiliser les réserves qui se trouvent dans cette forêt privée est une absolue nécessité, mais cela ne pourra se faire qu’en instaurant un véritable service public au service des propriétaires privés. La mise en place d’un outil de regroupement forestier foncier pourrait être une solution intéressante.
Dans cette optique, le rôle et les moyens des centres régionaux de la propriété forestière doivent être renforcés. En effet, ces établissements sont les seuls outils publics d’aide aux sylviculteurs, permettant à ces derniers une meilleure mobilisation et une meilleure appréciation de leur patrimoine. Or le développement de ces centres est aujourd’hui fortement limité, notamment du fait de la Révision générale des politiques publiques, alors même que les besoins s’accroissent. Le Centre national professionnel de la propriété privée forestière manque également de moyens pour coordonner ses actions et atteindre ses objectifs.
D’autres solutions existent.
D’abord, les plans pluriannuels régionaux de développement forestier, instaurés par la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, pourraient apporter des réponses de par leur rôle d’identification des massifs insuffisamment exploités et de définition des actions prioritaires. Espérons qu’ils soient opérationnels le plus rapidement possible.
Ensuite, nous avons la proposition de France Bois Industries Entreprises, qui souhaite la création d’un plan « Feuillus » dont l’objectif viserait à augmenter l’utilisation des feuillus français dans la construction.
Ce manque de structuration en amont nuit au développement de l’industrie du bois. L’accès à la ressource bois peut s’avérer extrêmement difficile, pouvant conduire à des pénuries dans certains secteurs, générant par là même une envolée des prix.
L’instabilité de l’approvisionnement va de pair avec la frilosité des industries qui hésitent à investir dans la transformation et préfèrent recourir aux importations. Il est impératif d’améliorer l’accès à cette ressource pour les industries.
Pour ce faire, plusieurs solutions devront être examinées : la création d’un observatoire économique de la filière, qui permettrait de donner plus de visibilité et de transparence sur le prix de vente du bois ; la mise en place de plateformes d’approvisionnement, afin que l’offre et la demande puissent se rencontrer plus facilement ou encore la généralisation des contrats d’approvisionnement ; mais aussi et surtout, une révision complète de la politique de gestion des ressources forestières, à commencer par la politique de reboisement.
Avec la suppression du Fonds forestier national en 2000, le renouvellement des forêts s’effectue essentiellement par la régénération naturelle. La dynamique de développement de la forêt de production a été stoppée. Ce fonds avait permis de planter deux millions d’hectares et de financer quelque quarante mille kilomètres de pistes ou de routes forestières. Et ce sont ces arbres-là que nous exploitons aujourd’hui !
Il faut rappeler que personne n’avait remis en cause la pertinence ou les résultats de ce fonds lors de sa suppression ; celle-ci était la conséquence d’un problème d’acceptation de la taxe forestière, jugée par l’ensemble des contribuables trop inadaptée et négative.
Il manque donc aujourd’hui un véritable outil national de développement pour la forêt. Cette situation a été pointée du doigt à plusieurs reprises, notamment à la suite des différentes tempêtes.
Dans un rapport remis par Jean Puech au Président de la République en avril 2009, il était proposé de créer un fonds de reboisement et d’adaptation au changement climatique. Depuis, des actions ont été menées, comme le lancement du Fonds stratégique bois en septembre 2009. Cependant, les professionnels de la filière bois le trouvent inadapté aux besoins.
Il est impératif d’en faire un outil vraiment stratégique ou d’envisager la création d’un nouveau fonds ayant pour vocation principale de soutenir le reboisement.
C’est un préalable indispensable à une politique forestière raisonnée, ambitieuse et responsable, car, sans politique active de plantation, la France sera très vite limitée dans ses marges de manœuvres. Il faut garder à l’esprit que plus de quarante ans sont nécessaires pour constituer ou reconstituer une ressource forestière.
Or, en quinze ans, la quantité de plants forestiers vendus est passée de 110 millions à 28 millions par an, ce qui ne permet ni de renouveler les surfaces ni de répondre aux besoins de l’industrie à l’horizon 2030. Selon les pépiniéristes forestiers français, il faudrait revenir au minimum au niveau de plantation des années quatre-vingt-dix, soit environ 140 millions de plants annuels pour atteindre ces objectifs.
Dans ce cadre, et au vu de la structure de la demande en bois de construction et des ressources présentes sur le territoire français, certains préconisent la plantation de résineux. En effet, actuellement, en France, 59 % des volumes sur pied sont représentés par les feuillus et 41 % par les résineux. Or le sciage de résineux équivalait en 2009 à 80 % de la production de notre pays ! Une gestion rationnelle de nos ressources disponibles est donc indispensable. Il convient de mener des recherches visant à réintroduire le bois de feuillus dans la construction, conformément à ce qui se faisait auparavant, tout en menant des actions en faveur des résineux.
La France doit se doter d’une vraie politique industrielle du bois. En mars dernier, nombre d’acteurs de la filière avaient d’ailleurs appelé de leurs vœux la mise en place d’« un groupe de travail interprofessionnel et ministériel dont la mission serait de réfléchir aux moyens de moderniser notre ressource forestière et de professionnaliser notre sylviculture ».
Monsieur le ministre, cette demande est-elle à l’ordre du jour ? Dans le même esprit, la création d’une interprofession nationale du bois, seule capable de créer des synergies, paraît indispensable. Avec un acteur unique et identifié, les échanges avec les pouvoirs publics seront facilités et le dialogue entre les différents acteurs de la filière, privilégié.
Cette structuration de la filière amont du bois devrait bien sûr s’accompagner d’une remise à plat des différents usages de la forêt, afin de promouvoir le bois sous toutes ses formes et tous ses aspects, tout en luttant contre les conflits d’usage.
Sur ce point, les débats sont parfois vifs, notamment entre les défenseurs de la forêt de production et ceux de la forêt multifonctionnelle. Pourtant, je pense que ces deux visions sont très largement conciliables. Je tiens d’ailleurs à rappeler que, dans l’approche multifonctionnelle de la forêt, la production doit avoir une place de choix.
Tout d’abord, en matière environnementale, la forêt doit jouer un rôle central pour atteindre les objectifs que la France s’est fixés.
À ce titre, je tiens à préciser que certains engagements devront nécessairement être adaptés à certaines situations. Je relaye ici des inquiétudes émanant de Guyane. En effet, dans le cadre des négociations internationales concernant l’accord sur le climat pour l’après-2012, la Commission européenne ambitionne de stopper, au plus tard en 2030, la diminution de la couverture forestière de la planète et de réduire la déforestation tropicale brute d’au moins 50 % d’ici à 2020. Il est important que ces démarches prennent en compte la situation de la forêt guyanaise, fort peu exploitée. Il est vital non seulement que les besoins internes de la Guyane soient couverts par l’exploitation de ses bois, mais aussi que ces derniers trouvent des débouchés naturels dans les départements d’outre-mer, l’Hexagone, l’Europe, ou ailleurs…
Concernant les engagements pris par la France au niveau européen dans le cadre du paquet « énergie-climat », la forêt a bien évidement un rôle central à jouer. Le Grenelle de l’environnement, encore plus ambitieux, est venu compléter l’objectif des « trois fois vingt », qui vise, d’ici à 2020, à diminuer de 20 % la consommation d’énergie et les émissions de gaz à effet de serre et à porter à 20 % la part des sources d’énergies renouvelables. C’est une bonne chose, mais à condition que soit mise en place une véritable régulation entre les différents usages du bois, pour que la concurrence exacerbée qui existe entre le « bois énergie » et le « bois industrie » n’aboutisse pas à l’épuisement de la ressource.
Je tiens à souligner que la multiplication des appels à projets, CRE 1, CRE 2, CRE 3, CRE 4, favorisant les gros projets à vocation de production énergétique, ne peut que fragiliser les petites et moyennes installations qui jouent un rôle structurant en milieu rural.
En effet, ces grosses unités consomment énormément de matières premières, qu’elles sont obligées d’aller chercher de plus en plus loin, et font de la concurrence au « bois industrie ». Il serait souhaitable que les installations de biomasse utilisent davantage de déchets et de bois de récupération !
À l’heure du développement durable, il serait judicieux de favoriser les projets utilisant les ressources locales, afin de développer les circuits courts, réduisant de fait nos émissions de CO2. Les massifs forestiers étant particulièrement présents dans les zones les moins favorisées économiquement et socialement, ce type d’implantation participera au dynamisme économique de nos territoires. Valoriser l’exploitation de la forêt doit permettre le développement local d’espaces ruraux fragiles.
Les défis de la filière bois sont nombreux, ils doivent nous conduire à repenser notre politique en matière de forêt privée et, parallèlement, à l’accompagner d’un service public renforcé de la forêt.
J’évoquerai donc l’avenir de l’ONF, l’Office national des forêts, qui a fait couler beaucoup d’encre ces derniers mois. Cet organisme gère 25 % de la surface boisée nationale et effectue 40 % des ventes de bois en France. Il remplit également de nombreuses missions d’intérêt général, comme la défense des forêts contre les incendies, la restauration des terrains en montagne ou la préservation du littoral. C’est donc un acteur stratégique incontournable de notre politique forestière, ainsi que l’outil d’une politique volontariste en faveur de la filière bois.
Or, en pleine négociation du contrat quinquennal liant l’État à l’ONF, les attaques portées contre le modèle français de gestion publique des forêts et le régime forestier refont surface. Ces attaques proviennent de l’administration centrale elle-même, comme nous avons pu le constater avec la diffusion d’une note émanant de la direction générale du trésor et destinée à la ministre de l’économie. Dans ce document sont proposées des pistes de réforme proprement inacceptables au regard de la gestion durable de notre patrimoine forestier communal.
Ainsi, le modèle économique de l’ONF serait exclusivement recentré sur des activités de contrôle et de production de services non marchands, la gestion des forêts communales étant déléguée sous forme de concession à des prestataires privés, ce qui conduirait finalement à l’abandon pur et simple des parcelles boisées les moins rentables. Les frais de garderie payés par les communes forestières seraient considérablement augmentés, ce qui, à terme, pourrait aboutir à la suppression du versement compensateur de l’État, lequel permettait pourtant à toutes les communes, quelle que soit leur capacité contributive, de bénéficier d’une gestion de même qualité de leur domaine forestier.
Il revient à l’État d’assumer ses responsabilités en termes d’aménagement du territoire et de protection des espaces naturels ; les collectivités n’ont pas à en supporter tous les coûts ! De plus, toutes ces réflexions contredisent totalement les orientations proposées par M. Hervé Gaymard dans son rapport, publié l’année dernière, et dont nous pouvions approuver certaines orientations, en regrettant cependant qu’il ait totalement oublié de prendre en considération l’outre-mer !
Ce rapport soulignait en effet que la politique forestière devait s’articuler autour de trois lignes forces : stabilité institutionnelle, confiance légitime entre tous les acteurs, et ambition, qu’il s’agisse de la mobilisation du bois ou du respect des enjeux environnementaux. Il était proposé, d’une part, d’associer les communes forestières au contrat signé entre l’État et l’ONF et, d’autre part, de recapitaliser l’ONF à hauteur de 300 millions d’euros, ce qui permettrait selon nous à cet organisme de repartir sur de bonnes bases.
Toutes ces propositions semblent bien loin désormais ! Pourtant, nous avons tous conscience des problèmes financiers rencontrés par l’ONF. Le rapport remis par notre collègue Joël Bourdin, au nom de la commission des finances, intitulé L’ONF à la croisée des chemins, était, à ce titre, riche d’enseignements. Les activités rémunératrices de l’ONF, qui sont liées à la vente de bois, sont soumises à la volatilité des cours et aux aléas climatiques. Ainsi, la chute du cours du bois a rendu intenable la situation financière de l’ONF. De plus, ses charges augmentent plus vite que ses recettes et aucune anticipation de ce déséquilibre n’a été envisagée dans le contrat d’objectifs 2007-2011.
Cependant, ces seuls éléments ne sauraient expliquer la crise traversée par l’ONF, bien au contraire. Comme l’a démontré la Cour des comptes, il apparaît que cette situation préoccupante est en grande partie liée aux choix managériaux effectués par le Gouvernement et au fait que n’ont pas été respectés les engagements contractuels, en ce qui concerne tant le montant des financements alloués que les délais de certains paiements.
M. Jean-Louis Carrère. Il y avait une urgence !
Mme Renée Nicoux. Les problèmes managériaux et les restructurations brutales ont conduit à une vague de suicides des personnels.
Pourtant, est-il nécessaire de rappeler que les forestiers de l’ONF constituent une richesse inestimable. Leurs connaissances et leur qualité d’expertise sont indispensables pour notre forêt ; ils nous permettront d’atteindre les objectifs que nous nous fixerons !
Dans le même temps, l’ONF n’est pas rémunéré à la hauteur des missions d’intérêt général qu’il assume, puisque la moitié des coûts de celles-ci restent à sa charge !
Monsieur le ministre, comment développer la filière bois si, dans le même temps, nous démantelons un maillon essentiel de cette filière, à savoir l’ONF ? Je le répète, l’avenir de cet organisme est indissociable de celui de notre politique forestière. Si le Gouvernement remet en cause son existence et tente de transférer au secteur privé l’ensemble de ses activités marchandes, un coup fatal sera porté à notre régime forestier, qui est déjà en difficulté !
Beaucoup de chemin reste à parcourir. Structurer la filière bois tout en donnant des perspectives durables et raisonnées à notre politique forestière s’avérera particulièrement complexe, chacun en a conscience. Mais de nombreuses solutions existent et je pense très sincèrement que la situation difficile que nous traversons actuellement est en grande partie due à un manque de volonté politique. Il faut que les moyens mis en place soient en adéquation avec les objectifs identifiés.
J’espère que ce débat donnera lieu à une vraie réflexion et à des propositions concrètes. Nous ne pouvons plus nous en tenir aux discours. Le Président de la République avait déclaré à Urmatt : « La France n’a pas de pétrole. La France n’a pas de gaz. Mais la France a des territoires ruraux, une géographie, des ressources naturelles qui représentent un potentiel formidable. » Nous faisons tous ce même constat ; maintenant il faut passer aux actes ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées de l’Union centriste.)
